時間：2020-03-10來源：《環(huán)境保護(hù)》雜志
黃河是中華民族的母親河，孕育了多姿多彩、璀璨奪目的華夏文明，塑造了偉大的中華民族精神。黃河是我國北方重要的生態(tài)屏障，是連接西北高原與東部渤海的重要生態(tài)廊道，更是橫跨東、中、西部的重要經(jīng)濟(jì)區(qū)和能源基地，對維護(hù)國家和區(qū)域安全具有不可替代的重要作用。自古以來，“黃河寧，天下平”，黃河生態(tài)安危事關(guān)國家盛衰與民族復(fù)興。開展黃河生態(tài)治理，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，促進(jìn)黃河長治久安是中華民族的夙愿，也是建設(shè)美麗中國的根基。
2019年9月18日，習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會上強(qiáng)調(diào)，保護(hù)黃河是事關(guān)中華民族偉大復(fù)興和永續(xù)發(fā)展的千秋大計，黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，同京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展一樣，是重大國家戰(zhàn)略。黃河重大戰(zhàn)略的提出，是一件具有里程碑意義的歷史大事，將成為推動我國經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的新的重要驅(qū)動力。
黃河平原（資料圖，本文配圖均來自昵圖網(wǎng)）
我國黃河流域保護(hù)和治理的發(fā)展歷程
回顧我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策發(fā)展歷程和不同時期關(guān)于黃河保護(hù)治理的政策要求，新中國成立后，總體可以分為洪澇災(zāi)害治理、點源污染和水土流失治理、流域生態(tài)文明整體推進(jìn)三個階段。
流域洪澇災(zāi)害綜合治理
點源污染和水土流失治理
流域生態(tài)文明建設(shè)
當(dāng)前黃河生態(tài)保護(hù)治理面臨的主要問題
黨中央歷來高度重視黃河保護(hù)治理，特別是黨的十八大以來，黃河流域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和百姓生活發(fā)生了很大的變化，生態(tài)環(huán)境持續(xù)明顯向好。通過編制實施重點流域水污染防治、水環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)、黑臭水體治理等規(guī)劃和方案，黃河干流水質(zhì)近年來持續(xù)為優(yōu)，流域整體水質(zhì)總體向好，主要水污染物濃度呈下降趨勢。實施水土保持、三北防護(hù)林建設(shè)、天然林保護(hù)、退耕還林還草等重大工程，推進(jìn)一批山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程。水土流失綜合防治成效顯著，上游水源涵養(yǎng)能力得到提升，中游黃土高原蓄水保土能力顯著增強(qiáng)，實現(xiàn)了“人進(jìn)沙退”的治沙奇跡。但也應(yīng)看到，黃河以有限的水資源和脆弱的生態(tài)系統(tǒng)支撐全流域多年來的快速發(fā)展，復(fù)雜的水沙關(guān)系加劇了生態(tài)治理難度，共同保護(hù)與協(xié)同治理的統(tǒng)一機(jī)制尚未建立，歷史欠賬多、治理能力不足，黃河已不堪重負(fù)。
流域水資源匱乏，生態(tài)用水保障不足
黃河流域資源性缺水嚴(yán)重，1956—2000年，流域平均徑流量為535億m3，僅占全國的2%；人均水資源量僅有473m3，約為全國人均水資源量的23%，近年來水資源仍呈現(xiàn)減少趨勢。流域水資源過度開發(fā)，開發(fā)利用率高達(dá)80%，寧夏、內(nèi)蒙古和山東等省（區(qū)）超計劃用水問題突出，82.6%的地級行政區(qū)水資源存在超載狀況。用水結(jié)構(gòu)和方式不合理，農(nóng)業(yè)用水量過大，2018年黃河流域農(nóng)業(yè)用水264.4億m3，占總用水量的67.5%，節(jié)約用水仍有較大空間。水資源緊缺與流域內(nèi)生產(chǎn)生活用水需求增長的矛盾十分突出。現(xiàn)有分水方案對水資源年際變化、衰減情況等因素考慮不足，枯水年同比例壓縮取水量的分配方式導(dǎo)致河道生態(tài)水量受到擠占，嚴(yán)重威脅全流域生態(tài)安全。近年來，全流域加強(qiáng)水量調(diào)度和取用水管控，雖然避免了干流出現(xiàn)斷流，但一些支流仍存在斷流現(xiàn)象，生態(tài)用水保障程度較低。
生態(tài)空間被擠占，生態(tài)系統(tǒng)功能失衡
上游地區(qū)天然草地生態(tài)功能退化嚴(yán)重，退化率在60%～90%。土地沙化問題依然突出，甘南黃河重要水源補(bǔ)給生態(tài)功能區(qū)草地已出現(xiàn)嚴(yán)重退化、沙化和鹽堿化。沼澤生態(tài)系統(tǒng)退化嚴(yán)重，若爾蓋草原濕地生態(tài)功能區(qū)人為活動干擾加劇，沼澤生態(tài)系統(tǒng)發(fā)生退化。中游地區(qū)水土流失依然嚴(yán)重，仍有20多萬km2的水土流失面積亟待治理，多為粗沙區(qū)，對河道影響大。黃土高原丘陵溝壑水土保持生態(tài)功能區(qū)水土流失嚴(yán)重、生態(tài)退化趨勢難以根本遏制，強(qiáng)烈、極強(qiáng)烈流失面積2.7萬km2，劇烈流失面積1.2萬km2。下游灘區(qū)歷史遺留問題多，泥沙在下游大量淤積導(dǎo)致下游河道變寬、流速變緩、河床抬高，生態(tài)破壞問題時有發(fā)生。入海河口黃河三角洲自然濕地萎縮嚴(yán)重，近30年約減少52.8%。
結(jié)構(gòu)性布局性風(fēng)險較高，局部污染突出
黃河流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重，能源基地集中，煤炭采選、煤化工、有色金屬冶煉及壓延加工等高耗水、高污染企業(yè)多，其中煤化工企業(yè)占全國總量的80%。流域生態(tài)環(huán)境風(fēng)險較高，企業(yè)大多沿河分布，主要污染集中在支流。2018年11個劣Ⅴ類斷面全部分布在支流，其中8個位于汾河流域，2006—2018年汾河流域持續(xù)重度污染。汾渭平原大氣污染防治形勢嚴(yán)峻。汾渭平原集中分布了焦炭、電解鋁等行業(yè)，能源結(jié)構(gòu)以煤為主，交通依賴公路，導(dǎo)致中下游超標(biāo)城市多，超標(biāo)幅度大，顆粒物和二氧化硫濃度均高于全國平均水平和長江經(jīng)濟(jì)帶，重污染天氣頻發(fā)。局部土壤污染嚴(yán)重，風(fēng)險較高。有色金屬礦區(qū)周邊農(nóng)田污染問題突出。黃河上游白銀東大溝流域，中游河南省三門峽、濟(jì)源、洛陽等地土壤存在不同程度的重金屬超標(biāo)現(xiàn)象，一些污灌區(qū)土壤環(huán)境風(fēng)險較高。
新時期推進(jìn)黃河生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的思路
治理黃河，重在保護(hù)，要在治理。當(dāng)前黃河流域存在的流域生態(tài)環(huán)境脆弱、水資源保障形勢嚴(yán)峻、發(fā)展質(zhì)量有待提高的問題，表象在黃河本身，實質(zhì)在流域整體。因此，為從根本上解決黃河保護(hù)治理問題，要以習(xí)近平生態(tài)文明思想為統(tǒng)領(lǐng)，以維護(hù)黃河生態(tài)安全、維持黃河健康生命為目標(biāo)，立足全流域整體和長遠(yuǎn)利益，正確處理開發(fā)和保護(hù)的關(guān)系，統(tǒng)籌考慮黃河水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水安全、水監(jiān)管等涉水問題，還水于河，以水定發(fā)展，優(yōu)先推進(jìn)休養(yǎng)生息。
生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展
“五水”統(tǒng)籌，還水于河
系統(tǒng)治理，分區(qū)施策
統(tǒng)籌兼顧，協(xié)同共治
在國家和黃河流域9省（區(qū)）國土空間規(guī)劃編制過程中，從黃河生態(tài)系統(tǒng)有機(jī)整體的視角出發(fā)，堅持高效集約利用土地資源，因地制宜、科學(xué)規(guī)劃黃河流域不同區(qū)域空間“發(fā)展”與“保護(hù)”的利用導(dǎo)向。農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)嚴(yán)守永久基本農(nóng)田控制線，大力發(fā)展現(xiàn)代生態(tài)節(jié)水農(nóng)業(yè)，優(yōu)化農(nóng)用地規(guī)模和布局；城鎮(zhèn)化地區(qū)以水資源為剛性約束，劃定并嚴(yán)格控制城市開發(fā)邊界，合理規(guī)劃流域范圍內(nèi)城市、城市群的發(fā)展規(guī)模，形成倒逼機(jī)制，在高效發(fā)展的同時，為黃河流域留足生態(tài)空間，科學(xué)推進(jìn)黃河流域自然恢復(fù)為主、人工修復(fù)為輔的國土空間生態(tài)修復(fù)工程。在國土空間規(guī)劃體系框架下，進(jìn)一步細(xì)化黃河流域生態(tài)環(huán)境空間精細(xì)化管控方案，綜合考慮水、大氣、土壤、生態(tài)等各要素的質(zhì)量改善需求，融合國土空間與生態(tài)環(huán)境管控技術(shù)方法，加快建立以生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和環(huán)境準(zhǔn)入清單為基礎(chǔ)的生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入制度。加快完善涵蓋各要素、各領(lǐng)域的配套管理政策與保障機(jī)制，建立科學(xué)評估生態(tài)保護(hù)紅線、生態(tài)空間保護(hù)成效的指標(biāo)體系和考評辦法，加強(qiáng)城鎮(zhèn)空間生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、預(yù)警和改善提升，健全基于生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的農(nóng)業(yè)空間生態(tài)安全管控制度，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境空間精細(xì)化管控全覆蓋。
實施分區(qū)分類的生態(tài)保護(hù)修復(fù)制度
在上游地區(qū)提高三江源、祁連山、甘南黃河上游水源涵養(yǎng)區(qū)水源涵養(yǎng)功能。深入實施山水林田湖草綜合治理修復(fù)。加強(qiáng)退化草原保護(hù)修復(fù)，嚴(yán)格落實草原禁牧和草畜平衡制度，減輕天然草原放牧壓力，提升草地生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量。繼續(xù)開展黃河源、甘南濕地、若爾蓋濕地生態(tài)保護(hù)修復(fù)，加大土地沙化、退耕還林還草、退牧還草、三北防護(hù)林建設(shè)力度。在中游地區(qū)重點開展水土流失治理。做好水土流失預(yù)防保護(hù)，進(jìn)一步加大封山禁牧、輪封地輪牧和封育保護(hù)政策執(zhí)行力度。推進(jìn)坡耕地綜合整治、黃土高原塬面保護(hù)、病險淤地壩除險加固等國家水土保持重點工程實施。在下游灘區(qū)重點推進(jìn)黃河灘區(qū)治理和濕地恢復(fù)。積極探索實施灘內(nèi)移民、集中居住、集約種植、政策補(bǔ)償?shù)臑﹨^(qū)治理方案，實現(xiàn)人水分離，各安其所。將灘區(qū)保護(hù)利用納入各省（區(qū)）國土空間規(guī)劃。在河口區(qū)重點修復(fù)黃河三角洲濕地生態(tài)系統(tǒng)，提升濕地生態(tài)功能。落實河口生態(tài)流量（水量）指標(biāo)與過程管理，有序開展退耕還濕、退養(yǎng)還灘、河岸帶生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、有害生物防控。
嚴(yán)格黃河流域生態(tài)保護(hù)治理監(jiān)管制度
強(qiáng)化流域、區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同管理，研究實施流域水功能區(qū)調(diào)整，推進(jìn)水功能保護(hù)、水域納污能力管理，與陸域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、水污染防治雙控管理的系統(tǒng)對接。在優(yōu)化“十四五”期間水質(zhì)國控監(jiān)測斷面的基礎(chǔ)上，實施污染濃度與污染通量的綜合控制與系統(tǒng)管理。做好流域規(guī)劃、規(guī)劃環(huán)評與跟蹤評價，依法規(guī)范重大建設(shè)項目環(huán)境影響后評價。以河長制為基礎(chǔ)，完善岸長制，強(qiáng)化黃河岸線保護(hù)。加強(qiáng)流域監(jiān)管執(zhí)法能力建設(shè)，推進(jìn)流域上下游水生態(tài)環(huán)境信息共享，強(qiáng)化流域生態(tài)環(huán)境統(tǒng)一監(jiān)管。嚴(yán)格管控生態(tài)環(huán)境風(fēng)險，定期評估重點行業(yè)企業(yè)環(huán)境風(fēng)險，對黃河干支流沿岸1km內(nèi)高污染、高風(fēng)險企業(yè)實行搬遷改造或退出。推進(jìn)跨行政區(qū)域上下游建立共同防范、互通信息、聯(lián)合監(jiān)測、協(xié)同處置的聯(lián)動機(jī)制。以黃河干流、主要支流及三門峽水庫等主要湖庫為重點，建設(shè)流域突發(fā)環(huán)境事件監(jiān)控預(yù)警體系。
完善黃河流域綠色高質(zhì)量發(fā)展長效制度
嚴(yán)格生態(tài)文明績效考核評價和責(zé)任追究制度，探索流域河道外生態(tài)用水管控制度，健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，落實領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制，強(qiáng)化黨委和政府的自然資源與生態(tài)保護(hù)考核和生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究，建立生態(tài)與跨界斷面水資源和水環(huán)境的責(zé)任考核體系。加快推進(jìn)黃河保護(hù)法立法，為規(guī)范黃河流域的開發(fā)、治理、保護(hù)和管理明確底線約束。按照全流域統(tǒng)一管理要求，劃分國家、流域、區(qū)域治理保護(hù)相關(guān)事權(quán)，界定清晰流域上下游各地區(qū)、各主體的權(quán)責(zé)關(guān)系。完善流域和地方生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，為流域系統(tǒng)性、整體性、綜合性、差異性保護(hù)治理提供保障。健全流域生態(tài)治理投入機(jī)制，加大中央財政支持力度，研究設(shè)立黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理專項資金，推動重大生態(tài)治理工程項目落地。積極創(chuàng)新投融資機(jī)制，引導(dǎo)各類資金投入黃河生態(tài)治理。建立健全全流域縱向與橫向相互結(jié)合、相互補(bǔ)充的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，統(tǒng)籌考慮上中下游、左右岸、干支流等不同特點，充分調(diào)動流域所在地方的積極性，推動形成共同抓好大保護(hù)，協(xié)同推進(jìn)大治理的格局。完善和推廣黃河流域水權(quán)交易機(jī)制，組建黃河流域水權(quán)交易中心，制定出臺黃河流域水權(quán)交易辦法。加快完成排污許可證管理改革，積極推動排污權(quán)交易。健全黃河保護(hù)治理協(xié)調(diào)機(jī)制，建立由國家有關(guān)部門、地方9省（區(qū)）共同參加的黃河保護(hù)治理統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理機(jī)制，統(tǒng)一推進(jìn)落實全流域國土空間開發(fā)保護(hù)、水資源利用與管理、生態(tài)環(huán)境風(fēng)險防范等行動措施。
本文作者：王金南（生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院院長、中國工程院院士）
