時間：2020-09-18來源：
前 言
流域綜合治理是生態文明建設特別是水生態文明建設的重要組成，是踐行綠水青山就是金山銀山理念的必然選擇。一方面，公眾對水生態、水環境、水資源等綜合治理的需求催生巨大的生態產業市場；另一方面，我國的制度變遷進程、經濟和財政以及金融方面的改革也將釋放出巨大的政策紅利。政策的支持和人民群眾的需求為社會資本參與流域綜合治理提供重要的契機。目前，社會資本參與流域綜合治理項目多采用PPP模式，該模式能夠有效緩解地方財政資金不足，有利于項目加速落地，同時能夠充分發揮企業高效成熟的管理優勢，提高項目建設的質量、速度及后期運營效率。然而，社會資本參與流域綜合治理工程仍然受到政企合作、盈利模式等相關因素制約，存在一定風險。本文探討以PPP模式為主的社會資本參與流域綜合治理的風險管控、回報模式以及決策邊界，旨在從社會資本視角剖析可能影響企業參與流域綜合治理的各項因素以及相關考慮，為政府和社會資本更好地開展合作，將流域綜合治理工作做好提供支撐。
Part 一 社會資本參與流域綜合治理的風險因素分析 流域綜合治理項目具有公益性和準公益性，項目投資特點包括幾個方面：一是投資規模較大。流域綜合治理項目一般由防洪疏浚、堤防加固、河道整治、生態修復等多種工程類型組成，在建筑材料和保障設備上需要投入大量成本，一般投資規模都比較大，對項目融資要求也比較高。二是投資周期較長。流域綜合治理項目是基礎項目，建設和運營投資周期較長，經過較長時間才能回收資金，項目可能受到利率和匯率波動等影響。三是影響投資效果的因素多。基礎設施項目的投資效果與項目的整個生命周期有關系，在項目的全生命周期中受到建設時間、范圍、完工質量以及運營時價格波動等多方面因素的影響。四是投資決策復雜。流域綜合治理項目建設周期長，受到制約因素較多，項目從規劃設計、建設實施到運行管理等全過程中各種環境因素均在不斷變化，這就增加了社會資本投資決策難度。 1、項目預期收益不足 流域綜合治理項目涵蓋堤防加固、清淤疏浚、河道整治、水土保持等眾多公益性項目，項目本身沒有造血功能。在PPP模式中，社會資本靠政府付費、可行性缺口補助等方式獲得利益，這種情況存在很大的不確定性。一旦項目無法獲益，這種投資大、周期長的流域綜合治理項目很可能將社會資本拖垮。 2、項目融資成本較高 流域綜合治理項目建設需要大量資金，社會資本通常通過銀行貸款等方式籌措建設資金，因受國家管控政策、金融貨幣政策、金融市場形勢、自身資信狀況等因素影響，可能造成利率出現較大波動，融資成本超出項目財務承受能力、融資期限錯配等風險。特別是近年來，黨中央、國務院高度重視防范政府債務風險，不斷規范和提高融資門檻，規范政府與社會資本方的合作行為，嚴禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規變相舉債，客觀上造成了融資難度加大，融資成本升高。 3、政府付費能力不足或政府失信 由于流域綜合治理項目中大部分工程為公益性和準公益性工程，社會資本采取PPP模式參與項目時，回報機制多采取政府付費方式，加之流域綜合治理項目運營期一般在10~30年左右，在項目運營過程中，存在政府因各種原因導致兌現政府付費的承諾的情況，如地方財政困難，過高的債務壓力可能導致地方政府無法履約，或前期對社會資本做出脫離實際的保證或難以兌現的承諾，致使在合作期內兌現縮水或完全不予兌現；個別地方政府換屆后，推翻或單方改變雙方的合作協議。如果出現上述情況，可能導致項目停滯，甚至造成項目提前終止。 4、相關的政策法規尚不完善 流域綜合治理屬于公共基礎設施建設的一部分，作為重要參與者之一的社會資本方應受到相應法律規范的約束與保障。而我國在PPP項目方面還沒有建立完整、完善的法律規范制度，缺乏對PPP應用范圍、政府審批權限、流程和管理程序、政企的核心權利和義務、合同框架和風險分擔原則、退出機制和糾紛處理機制、財政規則與會計準則等內容的規定，無法對社會資本的切身利益給予應有的維護與保障。 Part 二 社會資本參與流域綜合治理回報模式分析
項目收益是社會資金參與流域綜合治理投資決策中所考慮的最關鍵因素之一，也是社會資本投資決策風險控制中最重要的一個環節。受到流域綜合治理項目多數為公益性準公益性項目特點的影響，PPP模式下項目回報機制絕大多數是政府付費和可行性缺口補助，回報模式單一，不確定性較大。因此，在投資決策中，應與政府一起，根據流域特征，針對所涉區域實際情況，設計相關項目運作回報模式，按照“保本微利”的原則，保證社會資本投資的基本收益。 在前期設計時，將部分與流域綜合治理相關的經營性項目打捆進來，增加項目造血點，提高項目本身的盈利能力。如將流域內需要新建的供水水廠一并納入綜合治理項目投資建設，并在項目運行階段按照一定年限賦予社會資本水廠特許經營權，提高項目整體收益；依托流域區域規劃，結合鄉村振興戰略實施，將產業園區發展，如綠色農產品加工、鄉村文化旅游、周邊土地特色種植、提防林地開發等項目打包加入流域綜合治理項目，提供一段時期的特許經營，或采取將經營性項目收益部分返還社會資本的方式來提高社會資本的收益預期。 由社會資本出資統一實施流域內所有公益性項目建設，搭建生態流域大平臺。政府讓渡流域治理實施完成后一段時期內項目整體開發的特許經營權，社會資本可以自主開發也可與其他社會資本共同開發，或采取招商形式將部分特許經營權轉讓，如水土資源開發，城市、工業供水，林業，漁業，綠色農業，水力風能太陽能發電等經營性項目的經營權，轉讓所得收入用以彌補前期建設實施流域綜合治理公益性項目時投入的資金成本。 Part 三 社會資本參與流域綜合治理決策邊界
在梳理總結水利、交通、能源等各行業100個PPP失敗項目的基礎上，結合江西省、重慶市等地流域綜合治理PPP相關項目調研，從投資規模、投資周期、建設區域、工程類型數量等方面確定社會資本參與流域綜合治理項目決策邊界。 投資規模主要包括流域綜合治理項目的總投資規模以及企業參與項目所需要的投資規模，兩個指標均是企業參與流域綜合治理項目時需要考量的重要的核心因素。項目總投資規模過大，項目投資各方所需要投入的資本金就很大，導致參與各方資本金出資或融資出現問題的概率變大。筆者認為，流域綜合治理項目投資總規模不宜超過10億元，企業參與項目所需要的投資規模應依據談判要求并結合自身能力，牽頭組織開展建設的不宜超過社會資本總體資本金規模的55%，合伙參與的不宜超過社會資本總體資本金投入的20%。 流域綜合治理項目涉及范圍較廣，包含水利、農業、環保、林業、漁業、國土、旅游等多個領域，主要開展防洪疏浚、地方加固、水土保持、水環境治理、生態保護與修復、河岸景觀提升、綠色農業等，個別項目還包含港口和旅游開發等，工程類型多，專業范圍廣，技術要求高，協調難度大。社會資本在投資決策時，應充分考慮項目建設內容、工程類型等，堅決參與自身熟悉的工程項目類型。同時，項目包含的工程類型不宜過多，筆者認為，流域綜合治理項目所包含的工程類型宜為3~5類，有利于集中技術力量做好項目建設和實施。
